REPCO

V důsledku pandemie COVID-19 zahájila Evropská unie (EU) svůj nejambicióznější plán obnovy od dob Marshallova plánu. Nástroj pro obnovu a odolnost (RRF), který je základním kamenem iniciativy NextGenerationEU, přislíbil členským státům ohromující částku 723 miliard eur ve formě grantů a půjček.

Nyní, s blížícím se termínem 2026, vyvstává zásadní otázka: Zda tyto fondy splní svůj slib postavit Evropu na nohy, nebo zda místo toho nevyvolají krizi důvěry mezi občany EU a nenabídnou krajní pravici snadný cíl v její pokračující kampani proti EU?

Program čelí rostoucímu dohledu nad jeho transparentností, náchylností k podvodům a problémy spojenými s jeho realizací. Existují také otázky ohledně integrity RRF, jak ukazuje řada nedávných případů podvodů.

V červnu 2024 Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) zadržel tři podezřelé vůdce zločinecké organizace vytvořené za účelem podvodu v rámci fondu. Skupina údajně zakládala společnosti nebo přebírala neaktivní společnosti - některé z nich neměly fyzické sídlo nebo více než 20 let nepodávaly daňová přiznání -, aby se mohly ucházet o prostředky RRF. Skupina úspěšně získala počáteční platby ve výši přibližně 490 000 EUR a poté peníze okamžitě vyčerpala z bankovních účtů společností.

.

Tento případ následoval po další rozsáhlé operaci EPPO v dubnu 2024, při níž bylo zatčeno 22 osob ve čtyřech zemích: Itálii, Rakousku, Rumunsku a Slovensku. V současné době jsou vyšetřováni pro údajné zapojení do organizace podezřelé z podvodu na italském RRF ve výši 600 milionů eurza dva roky.

Členové této organizace žádali o nenávratné dotace udělované na podporu digitalizace, inovací a konkurenceschopnosti malých a středních podniků s cílem pomoci jim rozšířit jejich podnikatelské aktivity na zahraniční trhy.

Tyto případy nejsou ojedinělé. Výroční zpráva EPPO za rok 2023 odhalila 233 aktivních vyšetřování podvodů s financováním souvisejících s RRF v členských státech EU - čtvrtý největší počet aktivních vyšetřování EPPO týkajících se programu EU. Z těchto 233 vyšetřování bylo ohromujících 179 jen v Itálii, přičemž 33 případů bylo zjištěno v Rakousku, zemi s druhým nejvyšším počtem případů.

Kritika nedostatečné transparentnosti RRF se mezi institucemi EU a neziskovými organizacemi stupňuje. Omezené požadavky na zveřejňování informací - členské státy musí uvést pouze 100 nejvýznamnějších příjemců - a neexistence specializovaných internetových stránek jednotlivých zemí RRF činí odhalování a stíhání nesrovnalostí náročným pro dozorové orgány, jako je Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO), Evropský účetní dvůr (EÚD) a OLAF (Evropský úřad pro boj proti podvodům).

Na rozdíl od Fondu soudržnosti EU, kde jsou výdaje sledovány na základě skutečných nákladů, funguje RRF na základě systému založeného na výkonnosti. Platby jsou prováděny na základě dosažení milníků a cílů, nikoliv na základě sledování výdajů na projekty. Tento nedostatek ve sběru dat a podávání zpráv značně omezuje schopnost orgánů EU účinně dohlížet na RRF.

Deficit transparentnosti

Kritici tvrdí, že RRF byl od svého počátku chybný kvůli nedostatku transparentnosti, což vytvořilo prostředí náchylné k podvodům a špatnému řízení během realizační fáze. Na rozdíl od jiných iniciativ EU, jako je Fond soudržnosti, neobsahují řídící právní předpisy RRF (nařízení 2021/241) přísné požadavky na podávání zpráv a veřejný dohled.

V případě RRF jsou členské státy EU považovány za konečné příjemce. V důsledku toho byly zaznamenány a zveřejněny pouze částky přidělené členským státům, aniž by byli podrobně uvedeni jednotliví příjemci (fyzické i právnické osoby) na úrovni země. Na národní úrovni nařízení o RRF nepředepisovalo zveřejňování těchto informací, jediným požadavkem bylo poskytování informací kontrolním mechanismům EU..

Evropský parlament spolu s dalšími institucemi, jako je evropský veřejný ochránce práv, neustále naléhal na zvýšení transparentnosti. V usnesení z listopadu 2021 Parlament požadoval, aby byly shromažďovány údaje "o těch, kteří nakonec přímo či nepřímo profitují" z financování RRF.

Ačkoli Evropská komise v roce 2023 podnikla určité kroky ke zlepšení transparentnosti tím, že členským státům uložila povinnost zveřejňovat údaje o 100 největších příjemcích podpory z RRF, které je třeba dvakrát ročně aktualizovat, mnozí, včetně evropské ombudsmanky Emily O'Reillyové, to považují za nedostatečné.

"Veřejný ochránce práv je i nadále přesvědčen, že zveřejňování informací o všech konečných příjemcích má zásadní význam pro smysluplnou odpovědnost za vynakládání těchto prostředků," uvedl pro Eurozine mluvčí evropského ombudsmana .

O'Reilly nevidí "žádný důvod, proč by mělo být problematické tuto úroveň transparentnosti zavést", protože "nařízení o RRF již vyžaduje, aby členské státy shromažďovaly jména konečných příjemců prostředků pro účely auditu a kontroly".

"Tyto detailní údaje", dodal mluvčí, "umožní řádnou kontrolu toho, zda jsou jednotlivé projekty v souladu se schválenými cíli, a sledování možných střetů zájmů, podvodů a korupce".

V roce 2022 zahájil ombudsman vyšetřování transparentnosti a odpovědnosti RRF. V roce 2023 po odpovědích Komise případ uzavřela, přičemž zaznamenala určitý pokrok.

O'Reillyová však pokračuje v monitorování dohledu Komise nad RRF. S podporou Evropského parlamentu nedávno kritizovala průtahy při vyřizování žádostí o veřejné dokumenty.

Reakce EK: transparentnost, nebo průhlednost?

Jak Komise reagovala na sílící kritiku transparentnosti RRF? Zveřejněním interaktivní mapy projektů podpořených z RRF ve všech členských státech.

"Tato mapa je pravidelně aktualizována a naplňována stále větším počtem projektů. V této fázi mapa obsahuje informace o více než 350 opatřeních zahrnutých do plánů obnovy a odolnosti členských států," uvedl úředník Komise v červenci 2024 pro Eurozine."Mapa je živý projekt a počty se budou zvyšovat s jejími aktualizacemi," vysvětlil úředník.

S členskými státy EU, jako jsou Rumunsko, Itálie, Chorvatsko a Řecko mají každá více než 100 investičních toků a 60 reforem určených pro financování z RRF, se současná nabídka mapy jeví jako omezená. Kvalita informací se mezi jednotlivými zeměmi značně liší, některé poskytují podrobné popisy, zatímco jiné nabízejí stručné přehledy.

Odborník Evropské komise vyzdvihl jako další příklad opatření k zajištění transparentnosti přehled výsledků RRF. Cílem této platformy je poskytovat komplexní údaje o všech vyplacených částkách členským státům, milnících a cílech, které Komise vyhodnotila jako splněné, společných ukazatelích RRF a 100 nejlepších příjemcích v jednotlivých zemích.

Ekční účetní dvůr pro rok 2023 však zprávukritizoval transparentnost srovnávacího přehledu a upozornil, že až na několik výjimek nezveřejnil, že údaje uváděné u společných ukazatelů zahrnují spíše odhady než konkrétní čísla. To vyvolává otázky ohledně přesnosti vykazovaného pokroku a výkonnosti RRF.

Zpráva rovněž poukázala na to, že srovnávací přehled nepřipouští, že některé vykazované úspěchy nemusí být zcela přičitatelné financování z RRF, neboť členské státy často vykazují celkový pokrok v provádění reforem a investic, i když jsou částečně financovány z vnitrostátních rozpočtů nebo jiných zdrojů EU. To by mohlo potenciálně nadhodnocovat přímý dopad RRF.

Je dohled EU nedostatečný?

Rostou také obavy ohledně schopnosti EU monitorovat využívání prostředků RRF, což je problém, který hrozí eskalací s blížícím se termínem 2026. V diskusi k březnu 2024 s novináři na tento problém upozornil ředitel EÚD Tony Murphy, který vyjádřil "vážné výhrady" k čerpání prostředků RRF.

Jádrem Murphyho obav je výrazný rozdíl v dohledu nad RRF a tradičními výdaji EU. Zatímco běžné výdaje z rozpočtu EU podléhají přísnému monitorování ze strany Komise a dohledu institucí, jako je EÚD a OLAF, RRF funguje na jiném modelu. V případě fondů RRF jsou členské státy z velké části odpovědné za vlastní kontrolu, což výrazně snižuje přímý dohled EU.

Tento přesun odpovědnosti, varuje Murphy, "zvyšuje riziko nesrovnalostí nebo dokonce korupce". Problém je umocněn nepřipraveností mnoha národních dozorových orgánů, kterým často chybí kapacita - spíše než vůle - účinně monitorovat využívání fondů.

Zpráva EÚD z roku 2022 rovněž upozorňuje na obtížnost hodnocení "kvalitativních výsledků" na základě modelu RRF založeného na výkonnosti. Podle zprávy to "vyžaduje více posouzení, což vede k různým možným interpretacím. Kromě toho se při naší auditorské práci opakovaně setkáváme s milníky nebo cíli, které jsou nejasně definovány, což znamená, že je obtížné posoudit, zda jich bylo dosaženo, či nikoliv".

I přesto Komise do konce roku 2023 považovala za uspokojivě splněných pouze 19 % mílových cílů stanovených všemi zeměmi EU, jak vyplývá z nejnovější zprávy EÚD, zveřejněné v září 2024.

S blížícím se termínem 2026 se bude úkol monitorování ještě stupňovat. Do konce realizace zbývají pouhé dva roky a do září 2024 byla vyplacena pouhá třetina celkových prostředků RRF - přibližně 170 miliard eur v grantech a 90 miliard eur v půjčkách.

Murphy zdůraznil, že časová tíseň může významně přispět k riziku zpronevěry prostředků. Vzhledem k tomu, že členské státy spěchají s využitím přidělených finančních prostředků před uplynutím lhůty, zvyšuje se pravděpodobnost jak neúmyslných chyb při čerpání, tak i úmyslného zneužití prostřednictvím oportunistického chování a zkratkovitých postupů.

Důvěra veřejnosti v sázku

Všechny tyto nedostatky dohromady vedly Murphyho k vyjádření skepse, že by měl RRF pokračovat i po uplynutí lhůty v roce 2026. Jeho obavy umocňuje skutečnost, že řada zemí má skutečně problémy s dodržením časového harmonogramu realizace Nástroje pro obnovu a zvýšení odolnosti.

Země jako Bulharsko a Rakousko vyčerpaly třetinu nebo méně přiděleného rozpočtu RRF. Ještě větší obavy vzbuzuje skutečnost, že dvě země, Nizozemsko a Švédsko, zatím neobdržely žádné platby dotací, zatímco Irsko obdrželo první výplatu finančních prostředků až v červenci 2024.

Krzysztof Izdebski z Koalice pro otevřené výdaje EU, která sdružuje aktivisty, novináře a odborníky usilující o zajištění otevřených, spravedlivých a odpovědných veřejných výdajů v EU, vykresluje střízlivý obrázek.

"Po střednědobých zprávách o RRF," zdůraznil, "vidíme, že mnoho zemí se opozdilo s implementací, přičemž mnohé investice ještě nebyly realizovány. Hovoří se o posunutí termínu RRF, protože by nevypadalo dobře, kdyby řada projektů a reforem nebyla dokončena."

Některé z důvodů těchto zpoždění jsou "objektivní problémy", které země nemohou ovlivnit, poznamenává Izdebski, včetně událostí, jako je ruská invaze na Ukrajinu, která přinesla inflaci a zvýšení cen, nebo nedostatek pracovních sil v zemích, jako je Portugalsko a Německo.

Důsledky těchto událostí by přesto mohly být dalekosáhlé. Izdebski varuje před možnou krizí důvěry veřejnosti v EU, pokud implementace RRF nesplní sliby a očekávání.

"Veřejnost to nebude považovat za objektivní důvody, ale bude si to spojovat s nedostatkem transparentnosti," poznamenal. 'Evropská komise bude muset vysvětlit, že země nekradly peníze, ale měly vážné důvody, proč nemohly být iniciativy RRF splněny včas'.

"Při větší transparentnosti využívání fondů jsme mohli mnohem snáze zjistit, že nebyly vynakládány včas, a o tom mohla být informována i široká veřejnost," dodal.

Pokud by projekty a reformy nebyly realizovány včas a důvody by nebyly řádně sděleny, mohla by toho využít krajní pravice, která by mohla dále rozdmýchávat protiunijní nálady poukazováním na RRF jako na selhání a plýtvání penězi.

Experti tvrdí, že jednoduché, vyzkoušené nástroje a prostředky mohly zlepšit transparentnost již od samého počátku. Luigi Reggi, který vede italskou neziskovou organizaci Monithon, navrhuje, že "jedním z nejjednodušších řešení" mohlo být prosté zkopírování portálu OpenCoesione, který se v Itálii používá pro fondy soudržnosti, pro RRF, čímž by se údaje staly snadněji přístupné široké veřejnosti.

Pro Reggiho znamená přístup k údajům RRF v Itálii v současné době bolestivý, manuální proces. 'Stáhnu si všechna data pro Itálii a pak si vyfiltruji území, které mě zajímá, například seznam projektů v provincii Bergamo,' vysvětlil Reggi. "Pak musím projít všechny projekty a najít ty, které by byly pro občany, s nimiž tam pracujeme, nejzajímavější."

Jeho organizace se snaží zapojit mladé lidi a neziskové organizace do monitorování projektů financovaných EU v jejich komunitách v přesvědčení, že toto zapojení buduje občanství a porozumění mechanismům financování EU, mimo jiné včetně RRF. Využívají nástroje pro participativní hodnocení těchto projektů a jejich konečných příjemců.

V souvislosti s fondy RRF v Itálii spolupracoval Monithon s finančním deníkem Il Sole 24 Ore na založil interaktivní mapu všech mateřských škol financovaných z RRF. Mapa byla zveřejněna na webových stránkách výstupu spolu s výzvou čtenářům, aby o nich zasílali zprávy z občanského monitoringu. Monithon zatím obdržel poměrně málo hlášení od veřejnosti, ale plánuje udělat více pro zapojení většího počtu čtenářů.

Důvod k optimismu

Existuje pozoruhodný nesoulad mezi varováními dozorových orgánů a hlídacích psů a postojem vedení EU k RRF. Mnozí vysocí představitelé Komise jsou nadále nadšeni účinností RRF a jeho budoucností v rámci iniciativ EU v oblasti financování.

Tento optimismus je pochopitelný z několika důvodů, především proto, že se EU podařilo vyhnout se tak vážné finanční krizi, jako byla ta v letech 2008-2009. Evropský komisař pro hospodářství Paolo Gentiloni zdůraznil, že "evropská ekonomika se vrátila na úroveň výroby před pandemií ve třetím čtvrtletí roku 2021, tedy mnohem dříve, než se očekávalo. To je zcela odlišné od toho, co se stalo po finanční krizi, kdy trvalo sedm let, než se výroba plně zotavila."

Eulalia Rubio, vedoucí výzkumná pracovnice pařížského think tanku Jacques Delors Institute, souhlasí s Gentilonim v otázce role RRF při prevenci finanční krize. "Před oznámením NextGenEU," vysvětlila, "úrokové sazby skákaly. Země s vysokou mírou zadlužení, jako Itálie a Španělsko, se nacházely ve skutečné krizi a finanční trhy byly velmi napjaté. Existovalo značné riziko vstupu do další finanční krize a RRF tomu zabránil."

Rubio rovněž poukázal na úspěchy reforem prováděných různými zeměmi. 'Některé reformy, které bylo v některých zemích EU obtížné prosadit, jako například reforma trhu práce ve Španělsku nebo reforma soudnictví v Itálii, byly přijaty alespoň částečně díky RRF'.

Rubio však upozornil, že odhadnout dopad těchto reforem je náročné. 'Vezměme si například Maďarsko. To přijalo zákon o reformě soudnictví. Otázkou je, zda a jak jej budou uplatňovat,' řekla .

Gentiloni se ohradil proti Murphyho tvrzení, že dodržet termín RRF je nemožné. Zdůraznil, že více než polovina všech milníků a cílů má být splněna do konce roku 2024, a zopakoval, že "termín 2026 je pevný", a vyzval členské státy, aby zachovaly nebo urychlily své úsilí o splnění všech závazků.

Gentiloni se rovněž vyslovil pro to, aby se RRF stal trvalým nástrojem financování EU, a argumentoval, že jeho současná "dočasná povaha" brání bloku v tom, aby využil "plný přínos této společné půjčky".

Navrhl, aby se podoba RRF stala "užitečným plánem" pro budoucí iniciativy EU. To svědčí o širším nadšení a podpoře RRF, včetně jeho současného způsobu provozu, mezi některými vysokými představiteli Komise.

Výkonný místopředseda Komise Valdis Dombrovskis navzdory varování Účetního dvora před možnými podvody a korupcí navrhl, aby EU vykonávala menší, nikoli větší kontrolu nad vyplácením plateb z RRF.

Ve svém vystoupení na tiskové konferenci, kde bylo představeno střednědobé hodnocení nástroje pro obnovu a zvýšení odolnosti, které provedla Komise, citoval zpětnou vazbu od členských států, které požadují "větší flexibilitu a zjednodušení" při kumulaci požadavků na shromažďování údajů pro účely auditu a kontroly. Dombrovskis trval na tom, že současné kontroly a audity jsou dostatečné.

Komisař EU pro rozpočet Johannes Hahns šel ještě o krok dále a naznačil, že by se nebránil nápadu, aby byl celý rozpočet EU "založen na výkonnosti", nikoliv na nákladech, jako je tomu v případě RRF.

To by mohlo potenciálně snížit dohled nad výdaji EU obecně, což by vyvolalo obavy ohledně odpovědnosti a prevence podvodů.

Čas běží

Hahnsova vize rozpočtu EU založeného na výkonnosti závisí na jednom zásadním faktoru: na konečném úspěchu RRF. Jak se však RRF řítí ke svému termínu v roce 2026, hrozí, že nejen nesplní své ekonomické sliby, ale také může narušit důvěru veřejnosti v instituce EU.

Pokud RRF nesplní své vznešené cíle - a nepodaří se mu účinně informovat o důvodech, proč tomu tak je - hrozí, že se stane shromaždištěm euroskeptiků. Zejména krajně pravicové skupiny jsou připraveny využít jakéhokoli vnímaného selhání a potenciálně proměnit stěžejní program obnovy EU v symbol institucionální neschopnosti.

EU nyní čelí kritické zkoušce: Dokáže řešit obavy z transparentnosti a podvodů a zároveň zajistit včasné a účinné provádění RRF? Odpověď na tuto otázku bude pravděpodobně určovat budoucnost fiskální politiky EU a důvěru veřejnosti v tuto instituci na další roky. S přibývajícím časem je evropský projekt v sázce jako nikdy předtím.